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完善国家公园生态保护补偿机制

2024.09.19 来源：环境生态网

党的二十届三中全会对进一步全面深化生态文明体制改革作出系统部署，强调要加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。建立健全国家公园生态保护补偿机制是贯彻落实党的二十届三中全会精神的应有之义。国家公园生态保护补偿机制是由利益相关者、补偿标准、补偿方式、绩效评估等要素之间相互联系、相互作用，并与外部环境相互影响而构成的有机整体。同时，建立国家公园生态保护补偿机制不仅是消除人类活动对国家公园生态系统负面影响、协调区域生态环境保护与经济发展矛盾、补位和推动国家公园高质量发展的有效手段，也是当前我国国家公园建设实践和生态环境可持续发展研究的重要命题和生态补偿理论研究亟待解决的重要问题。

国家公园生态保护补偿机制亟待完善。当前，我国国家公园生态保护补偿机制建设工作取得阶段性成效。然而，由于生态系统类型、利益相关者、补偿标准等系统内部要素和地理位置分布、自然资源资产产权、经济发展水平等外部环境的复杂性，在探索建立国家公园生态保护补偿机制的过程中仍然面临着影响系统发展演化的顽瘴痼疾。

一是补偿标准难以满足差别化要求。国家公园体制建设是我国推进生态文明建设中的创新实践，在保护并维持自然生态系统的完整性和原真性中发挥着重要作用。但是，现有国家公园管理局的补偿，主要侧重于基本公共服务保障能力。比如，对国家公园内生态公益林保护、退耕（茶）还林（草）、地役权管理等特定土地利用行为的补偿，大多只是考虑到土地利用变化的直接损失，并未顾及受偿主体发展机会成本和生态产品价值的地区差异。同时，由于历史遗留问题，部分位于国家公园内的森林、草原、湿地等生态要素，并不能完全享受相关补偿政策，或者在制定补偿标准时未能考虑国家公园因素。此外，在制定国家公园合规矿业权分类退出和生态移民搬迁安置补偿标准时，部分地区采取“一刀切”政策，导致一些利益相关者遭受损失。

二是不同补偿方式协同配合不紧密。近年来，各地国家公园积极探索特许经营补偿、地役权补偿、生态管护岗位补偿等非资金型补偿方式，并带动社会主体参与和社区居民生计发展。在目前的国家公园生态保护补偿方式中，仅就针对某一特定补偿客体实施的补偿方式而言，整体上仍然缺乏协同配合。比如，一些国家公园对森林、草原、湿地等生态要素的补偿缺乏引入智力补偿、技术补偿等方式，另一些国家公园对生态移民搬迁安置的补偿缺乏引入岗位补偿和产业补偿等方式，还有些国家公园所在地区与流域下游地区建立的横向生态保护补偿缺乏共建园区补偿和产业转移补偿等方式。

三是绩效评估与科学决策需要脱离。对部分国家公园生态保护补偿项目的绩效评估往往拘囿于高昂的交易成本，或兼顾社区巩固拓展脱贫攻坚成果、助力乡村振兴的附带目标而受到较大影响，使得国家公园生态保护补偿近乎于“环境补贴”政策。以生态系统服务为标尺的绩效评估方式适用于信息不对称和无外部环境风险的情况，以土地利用行为为标尺的绩效评估方式适用于信息对称和有外部环境风险的情况，当国家公园生态保护补偿出现信息不对称和有外部环境风险情况，或信息对称和无外部环境风险情况时，现有的绩效评估体系将很难判断受偿主体的真实努力程度。

构建国家公园生态保护补偿机制必须坚持系统观念。针对国家公园生态保护补偿实践中显现出来的问题，必须坚持以系统观念强化纵向贯通和横向协同，增强各项举措的关联性和耦合性，以期建立健全与美丽中国建设相适应的国家公园生态保护补偿机制。

一是做好全局性谋划，分区分类实施差别化补偿标准。对补偿标准自身变化发展趋势进行全局性谋划，要求在充分认识受偿主体的保护成本、机会成本和生态产品价值具有空间异质性的基础上，分区分类实施差别化补偿标准。一方面，要综合考虑国家公园自然属性、生态产品价值、管理目标等特点，优先补偿面积较大和原住民数量较多的国家公园。另一方面，要综合考虑国家公园属地经济社会发展状况和国家公园因素，现阶段以受偿主体的机会成本为主要补偿依据，待相关技术制度条件成熟时再趋向于生态产品价值，不断提高森林、草原、湿地等生态要素的补偿标准。同时，要综合考虑矿业权投入成本、矿山资源量价值和预期经营收益，并与矿业权人共同委托专业机构进行审计、评估，合理确定合规矿业权退出的补偿标准。此外，要统筹考虑原住民的生态贡献和放弃自然资源资产、牲畜、原有家园和财产等的机会成本损失，合理制定生态移民搬迁安置补偿标准。

二是加大战略性布局，因地制宜探索组合型补偿方式。只有加大战略性布局，组合使用不同类型的补偿方式，才能实现“整体功能大于各要素功能之和”的效果。一方面，要根据划分的财政事权和支出责任配置国家公园管理局相应的资金，在国家公园经济发展、社会管理、公共服务等领域制定各项优先权和优惠待遇的政策。另一方面，要重视对国家公园农牧民的智力补偿和技术补偿，充分利用国家公园独特的自然资源和人文资源禀赋，通过土地使用权、技术、资金等要素入股，大力发展生态体验、自然教育、林草碳汇等与社区居民利益紧密联结的特色产业。同时，属地政府要妥善解决生态移民搬迁安置所需土地问题，积极采取产业转移、就业培训和提供公益性岗位等多种补偿方式，确保生态移民搬迁后福利水平不降低。此外，对于合规矿业权退出补偿，除了货币补偿方式外，还要积极探索资源置换、税费减免、补偿资金化等补偿方式。

三是统筹整体性推进，建立并实施综合绩效评估体系。从国家公园生态保护补偿机制的性质和功能来看，生态系统服务和土地利用行为相结合的综合绩效评估体系显然更符合系统注重整体效果的要求。一方面，当信息不对称成为影响国家公园生态保护补偿实施效果的决定性因素时，应当采用以生态系统服务为标尺的绩效评估，并引入适当的基于土地利用行为的监管要素。另一方面，当外部环境风险成为决定性因素时，应当采用以土地利用行为为标尺的绩效评估，并引入适当的激励机制和基于生态系统服务的监管要素。同时，当外部环境风险和信息不对称两种因素的影响程度相近时，应当采用适宜的方法确定两种绩效评估方法中各指标的权重。此外，不仅要将国家公园生态保护补偿绩效评估结果纳入到属地政府的绩效考核中，将绩效评估结果作为补偿资金分配和政策调整的重要依据，还要对参与国家公园生态保护补偿的企业、社会组织和公众，根据绩效评估结果给予其相应的奖惩。

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